Teropongpost, JAKARTA — Reforma agraria kembali memperoleh momentum penting setelah DPR RI menyetujui Rancangan Undang-Undang tentang Pengaturan Reforma Agraria menjadi undang-undang dalam Rapat Paripurna pada 22 September 2026. Regulasi baru tersebut mengatur antara lain penataan, pengendalian dan pembatasan penguasaan serta pemilikan tanah, lokasi prioritas reforma agraria, subjek penerima, penyelesaian konflik, dan perlindungan hukum bagi kelompok terkait.
Dalam perspektif reforma agraria, pengesahan regulasi tersebut membuka babak baru dalam penataan hubungan antara masyarakat, tanah dan sumber-sumber agraria. Pemerintah menyebut regulasi itu diharapkan memperkuat landasan hukum untuk mengurangi ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah sekaligus mempercepat penyelesaian berbagai persoalan agraria.
Namun, reforma agraria tidak berhenti pada redistribusi tanah atau penerbitan dokumen kepemilikan. Persoalan yang lebih mendasar menyangkut bagaimana tanah yang diberikan atau ditata dapat menjadi basis produksi, bagaimana masyarakat memperoleh akses terhadap modal dan pasar, serta bagaimana konflik agraria diselesaikan melalui mekanisme yang transparan dan dapat dipertanggungjawabkan.
Persoalan tanah dengan demikian tidak semata-mata berkaitan dengan sertipikat, batas wilayah atau tata ruang. Dalam perspektif sosial-ekonomi, tanah juga berkaitan dengan sejarah penguasaan sumber daya, struktur produksi, keberlanjutan kehidupan masyarakat serta distribusi manfaat pembangunan.
Pandangan mengenai ketimpangan tersebut menjadi salah satu dasar argumentasi dalam gagasan reforma agraria yang menempatkan masyarakat sebagai subjek pembangunan. Dalam kerangka ini, kebijakan pertanahan perlu memperhatikan bukan hanya aspek legalitas formal, tetapi juga dampak sosial dan ekonomi dari pola penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah.
Ketimpangan Penguasaan Tanah dan Perubahan Ruang Hidup
Di sejumlah wilayah, masyarakat yang telah lama menggantungkan kehidupan pada tanah menghadapi perubahan fungsi ruang akibat perkembangan kawasan industri, permukiman, perkebunan, pertambangan maupun kegiatan ekonomi lainnya. Perubahan tersebut tidak selalu identik dengan pelanggaran hukum, tetapi dapat memunculkan persoalan sosial apabila kepentingan masyarakat tidak memperoleh perlindungan dan mekanisme penyelesaian yang memadai.
Gambaran tersebut tercermin dalam keluhan seorang warga bernama Budi di Bekasi yang dikutip dalam naskah ini.
“Sawah kami sekarang tidak boleh ditanami, mau dikeringkan dulu oleh pemilik HGB.”
Pernyataan tersebut memperlihatkan persoalan yang lebih luas mengenai posisi masyarakat ketika hubungan penguasaan tanah berubah. Kenaikan nilai tanah, perubahan fungsi lahan, beban ekonomi dan ketidakpastian status penguasaan dapat membuat masyarakat yang sebelumnya bergantung pada sektor agraria kehilangan ruang produksi.
Dalam bahasa yang lebih reflektif, kondisi tersebut digambarkan sebagai “Neraka Tanpa Api, Tikus Mati di Lumbung Padi”. Metafora tersebut digunakan untuk menggambarkan keadaan ketika tekanan terhadap masyarakat tidak selalu berlangsung melalui kekerasan terbuka, tetapi dapat muncul melalui perubahan struktur ekonomi dan penguasaan ruang.
Persoalan serupa juga perlu dibedakan dari tuduhan bahwa seluruh proses peralihan tanah merupakan bentuk perampasan atau penyimpangan. Setiap kasus mempunyai dasar hak, riwayat penguasaan, perizinan dan fakta hukum yang berbeda sehingga penyelesaiannya membutuhkan pemeriksaan administratif dan yuridis secara individual.
Reforma Agraria Bukan Sekadar Membagikan Tanah
Dalam kerangka kebijakan publik, reforma agraria akan menghadapi persoalan apabila redistribusi tanah tidak disertai dukungan produksi. Tanah tanpa jalan, irigasi, sarana produksi, modal, teknologi, pendampingan dan pasar berisiko tidak memberikan perubahan berarti terhadap kesejahteraan penerima.
Karena itu, konsep reforma agraria perlu dibangun melalui dua dimensi yang saling melengkapi, yakni aset dan akses.
Aset mencakup tanah sebagai basis produksi, bibit, pupuk, peralatan, teknologi, pelatihan serta modal awal. Sementara akses mencakup pembiayaan, perbankan, pendampingan teknis, kepastian regulasi, jaringan distribusi dan pasar.
Tanpa aset, masyarakat tidak memiliki basis produksi. Sebaliknya, tanpa akses, aset yang telah diberikan belum tentu mampu menghasilkan nilai ekonomi yang berkelanjutan.
Prinsip tersebut sejalan dengan kebutuhan untuk mengubah paradigma reforma agraria dari sekadar program redistribusi menjadi kebijakan pembangunan ekonomi masyarakat. Keberhasilan tidak hanya dapat diukur dari jumlah bidang tanah yang ditata, tetapi juga dari produktivitas, pendapatan, keberlanjutan usaha dan kemampuan masyarakat mempertahankan manfaat ekonomi dari tanah tersebut.
Menghindari Risiko Individualisasi Tanah
Salah satu persoalan yang perlu diperhitungkan adalah risiko ketika reforma agraria hanya berorientasi pada pemberian hak individual tanpa membangun kelembagaan ekonomi masyarakat.
Tanah yang telah diberikan dapat menghadapi tekanan spekulasi apabila penerima tidak memiliki akses pembiayaan, pasar dan pendampingan yang memadai. Karena itu, desain kebijakan perlu mempertimbangkan bentuk pengelolaan yang sesuai dengan karakter wilayah dan kebutuhan masyarakat, termasuk kemungkinan penguatan kelembagaan ekonomi kolektif.
Koperasi dapat menjadi salah satu instrumen dalam konteks tersebut. Koperasi tidak hanya dapat berfungsi sebagai lembaga simpan pinjam, tetapi juga sebagai wadah produksi, pengadaan sarana produksi, pengolahan hasil, distribusi dan pemasaran.
Dengan kelembagaan ekonomi yang kuat, masyarakat memiliki peluang lebih besar untuk mempertahankan nilai tambah hasil produksi. Tanah tidak berhenti sebagai aset administratif, tetapi dapat berkembang menjadi basis kegiatan ekonomi produktif.
Konflik Agraria Membutuhkan Penyelesaian Terukur
Persoalan lain yang tidak dapat dipisahkan dari reforma agraria adalah konflik agraria. Ketegangan mengenai batas kawasan, tanah adat, kawasan hutan, transmigrasi, tanah terlantar maupun hubungan antara masyarakat dan badan usaha memerlukan mekanisme penyelesaian yang berbasis data serta kepastian hukum.
UU Pengaturan Reforma Agraria yang baru disahkan menempatkan konflik agraria, ketimpangan penguasaan tanah, kemiskinan, tanah terlantar, tanah absente dan penguasaan yang melebihi batas maksimum sebagai sejumlah kondisi yang dapat menjadi dasar penentuan lokasi prioritas reforma agraria.
Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa konflik dan ketimpangan ditempatkan sebagai bagian dari agenda kebijakan, bukan semata persoalan administratif pertanahan. Karena itu, penyelesaiannya membutuhkan koordinasi lintas kementerian dan lembaga serta keterlibatan pemerintah daerah dan masyarakat.
TORA dan Orientasi Manfaat bagi Masyarakat
Tanah Objek Reforma Agraria atau TORA dapat berasal dari berbagai sumber sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Dalam pelaksanaannya, persoalan yang penting bukan hanya asal-usul objek, melainkan kejelasan subjek penerima, legalitas tanah, mekanisme redistribusi serta manfaat sosial-ekonomi yang dihasilkan.
Prinsip tersebut menjadi relevan karena reforma agraria pada dasarnya diarahkan untuk mengatasi ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah. Pemerintah dan DPR menyebut sejumlah kelompok sebagai subjek prioritas, antara lain petani, penggarap, buruh tani, nelayan, masyarakat adat, perempuan dan masyarakat miskin.
Dengan demikian, keberhasilan program tidak cukup diukur dari luas lahan yang masuk dalam skema reforma agraria. Pemerintah juga perlu memastikan tanah tersebut dapat dimanfaatkan secara produktif, memiliki kepastian hukum dan memberikan manfaat yang dapat dipertahankan oleh penerima.
Negara Perlu Mengintegrasikan Peran Pusat dan Daerah
Reforma agraria merupakan agenda lintas sektor. Pemerintah pusat memiliki peran dalam penyusunan regulasi, koordinasi nasional, penganggaran dan penetapan kebijakan. Pemerintah provinsi dapat memperkuat konektivitas dan infrastruktur wilayah, sedangkan pemerintah kabupaten atau kota memiliki posisi strategis dalam pendampingan masyarakat dan pengembangan ekonomi lokal.
Pembagian peran tersebut penting karena persoalan tanah hampir selalu berhubungan dengan sektor lain. Redistribusi lahan, misalnya, tidak dapat dipisahkan dari infrastruktur, pertanian, pembiayaan, perdagangan, tata ruang, kehutanan dan perlindungan sosial.
Pendekatan lintas sektor juga dapat menghindarkan reforma agraria dari pola kerja yang terfragmentasi. Ketika tanah telah diberikan tetapi jalan tidak tersedia, ketika produksi telah berjalan tetapi pasar tidak terbentuk, atau ketika hak telah diberikan tetapi konflik belum diselesaikan, maka tujuan kebijakan belum sepenuhnya tercapai.
Karawang dan Pentingnya Pertanian Kolektif
Dalam naskah ini, praktik di sejumlah wilayah Karawang digunakan sebagai ilustrasi mengenai pengelolaan lahan secara kolektif oleh masyarakat untuk tanaman pangan, termasuk sorgum dan jagung. Model tersebut digambarkan tidak hanya mengandalkan ketersediaan tanah, tetapi juga organisasi petani, pendampingan dan akses produksi.
Pelajaran yang dapat ditarik dari contoh tersebut adalah bahwa reforma agraria membutuhkan ekosistem. Tanah merupakan fondasi, tetapi produktivitas membutuhkan pengetahuan, modal, teknologi, infrastruktur, kelembagaan dan pasar.
Karena itu, setiap model pengelolaan tanah perlu dievaluasi berdasarkan karakter wilayah. Pendekatan yang efektif di satu daerah belum tentu dapat diterapkan secara identik di daerah lain tanpa penyesuaian terhadap struktur sosial, komoditas, kondisi ekologis dan pasar setempat.
UU Pengaturan Reforma Agraria dan LPRA
Pengesahan UU Pengaturan Reforma Agraria pada 22 September 2026 memberikan dasar kelembagaan baru. Dalam proses pembahasannya, nomenklatur Badan Reforma Agraria Nasional atau BRAN disepakati menjadi Lembaga Penyelenggaraan Reforma Agraria atau LPRA. Lembaga tersebut ditempatkan di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden dengan fungsi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan dan penyelesaian konflik agraria.
Pemerintah juga menyatakan akan menyiapkan aturan pelaksanaan mengenai peta jalan reforma agraria serta tugas, fungsi, kewenangan dan struktur organisasi lembaga penyelenggara tersebut.
Kehadiran LPRA karena itu menjadi salah satu aspek yang akan menentukan bagaimana kebijakan reforma agraria diterjemahkan dalam praktik. Kelembagaan tersebut membutuhkan personel yang memiliki kompetensi hukum agraria, administrasi pertanahan, pemetaan, penyelesaian konflik, sosial-ekonomi serta kemampuan melakukan koordinasi lintas sektor.
Penting pula memastikan adanya mekanisme pengawasan. Regulasi baru mengatur keberadaan dewan pengawas untuk mendukung transparansi, partisipasi, akuntabilitas dan efektivitas penyelenggaraan reforma agraria.
Dalam pandangan yang dikembangkan dalam naskah ini, reforma agraria tidak seharusnya dipahami hanya sebagai persoalan siapa memperoleh sertipikat. Persoalan yang lebih mendasar adalah siapa yang menguasai tanah, bagaimana tanah digunakan, siapa yang menikmati nilai tambah dan bagaimana negara menjamin agar manfaat tersebut tidak kembali terkonsentrasi.
Di titik ini, gagasan Sumitro Djojohadikusumo kembali digunakan sebagai perspektif mengenai hubungan antara pembangunan ekonomi dan struktur sosial. Dalam naskah sumber, Sumitro dikutip mengatakan:
“Pembangunan yang mengorbankan rakyat kecil adalah pembangunan yang kehilangan jiwa.”
Kutipan tersebut ditempatkan sebagai refleksi bahwa pembangunan ekonomi tidak semata-mata dapat diukur melalui investasi dan pertumbuhan produksi. Distribusi manfaat serta posisi kelompok masyarakat dalam struktur ekonomi juga menjadi bagian dari ukuran keberhasilan pembangunan.
Atas dasar perspektif tersebut, reforma agraria dapat ditempatkan sebagai salah satu instrumen untuk memperkuat basis ekonomi masyarakat, terutama apabila redistribusi tanah diikuti kebijakan produksi, koperasi, pembiayaan, infrastruktur dan akses pasar.
Tanah sebagai Basis Keadilan Sosial
Reforma agraria pada akhirnya berhadapan dengan pertanyaan mengenai bagaimana negara menata hubungan antara kepentingan pembangunan, investasi, masyarakat dan fungsi sosial tanah. Kepentingan ekonomi tetap memiliki ruang dalam sistem hukum, tetapi pelaksanaannya membutuhkan kepastian hak, perlindungan masyarakat dan mekanisme penyelesaian konflik yang dapat dipercaya.
Pengesahan UU Pengaturan Reforma Agraria memberikan kerangka hukum baru untuk menjawab sebagian persoalan tersebut. Pemerintah menyebut regulasi itu diarahkan pada pemerataan penguasaan dan pemilikan tanah serta perlindungan kelompok masyarakat yang menjadi subjek reforma agraria.
Tahap berikutnya justru menjadi bagian yang sangat menentukan: menerjemahkan norma ke dalam kebijakan yang sederhana, terukur, transparan dan dapat dilaksanakan. Aturan pelaksanaan, kelembagaan LPRA, pengawasan, basis data pertanahan dan mekanisme penyelesaian konflik akan menjadi instrumen penting dalam menentukan efektivitas kebijakan.
Dengan demikian, reforma agraria dapat dipandang bukan sebagai proyek administratif jangka pendek, melainkan sebagai proses penataan hubungan masyarakat dengan tanah secara berkelanjutan. Ukuran keberhasilannya bukan hanya berapa luas tanah yang didistribusikan, tetapi apakah masyarakat memperoleh kepastian, produktivitas, akses ekonomi dan perlindungan hukum.
Pada akhirnya, gagasan bahwa tanah harus menjadi sumber produksi, bukan semata objek spekulasi, menempatkan reforma agraria dalam agenda yang lebih luas: keadilan sosial, ketahanan pangan dan penguatan ekonomi masyarakat. Negara tidak cukup hadir melalui penerbitan regulasi, tetapi juga perlu memastikan bahwa aset yang ditata memiliki akses yang memungkinkan masyarakat menggunakannya secara produktif dan berkelanjutan.
Dengan kerangka tersebut, reforma agraria menemukan maknanya sebagai kebijakan yang mempertemukan kepastian hukum dengan kepentingan sosial. Tantangannya kini bukan lagi semata membentuk aturan, tetapi memastikan aturan tersebut bekerja secara konsisten, dapat diawasi, menyelesaikan konflik secara adil dan menghasilkan manfaat nyata bagi masyarakat yang menjadi subjek reforma agraria.
Oleh: Dr. Budi Suryanto, S.H., M.H., M.Si.
Direktur Landreform ATR/BPN 2017–2018
